近年来媒体常用的“土地财政”一词，是学术界对以地生财的地方政府财政收入结构的一种戏称。

所谓土地财政，是指地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融资收入，从而增加收益的非正常现象。一方面，地方政府通过招拍挂等方式出让土地获取出让金收入，作为地方政府财政收入的重要补充来源，并以土地使用权和收益权作为融资工具，获得银行抵押贷款，以此带动地方经济发展；另一方面，地方政府为吸引投资，通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，甚至低价出让工业用地，以此促进制造业、建筑业和房地产业的发展，从中获取营业税、企业所得税等地方税，带动地方税收收入增加。

人们经常提到的土地收益，一般是指土地出让金，其总额十分庞大。据统计，2009年全国土地出让金达1.59万亿元，占当年地方财政收入的48.79%。由此可以看出，地方财政收入的1/3甚至一半以上都直接来源于土地出让金，加上土地收益中还包括很多其他的税费收入，土地财政的诱惑力可见一斑。

追溯起来，土地财政最初源自1994年实行的分税制改革。分税制财政体制主要侧重于解决中央财政与省级财政之间的分配关系，而省级以下的分税体制基本未实施。实行分税制后，中央和地方政府的财政收支状况与之前相比，呈现“反向剪刀状”：地方财政收入占全国财政总收入的比例明显下降，但其财政支出占全国财政总支出比例却不断增加，造成地方政府财权和事权的不对称，加剧了地方政府财力压力。

近些年来，地方政府编制在不断扩大，财政支出在逐年增加。由于缺乏一个财源充沛并且可以持续、稳定增长的主体税种，财政缺口促使地方政府寻求一切可能的收入来源，来补充财政预算和城市扩张所需资金。现行的土地出让制度，在某种程度上为这种需求提供了一条捷径：按照有关规定，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，这就导致地方政府成为高地价的直接受益者。而由于经济增长率和招商引资额被列为衡量地方政府政绩的硬性指标，而政绩直接关系到政府官员的升迁，因此一些地方官员为追求任期内的利益最大化，必然采取“以地生财”的道路。

尽管近年来土地财政作为地方政府财政收入的重要来源，对促进地方经济发展发挥了重要作用，但“以地生财”不仅是一种不可持续的短视行为，还很大成程度上造成了城市土地粗放利用和城市规模无序扩张。

温家宝总理今年9月出席第四届夏季达沃斯年会时，对我国城镇化过程中出现的问题进行了一系列阐述。

他说，“中国目前城镇化率大约是46%，但是这些年确实出现‘土地城镇化’超过‘人口城镇化’的现象。一些中小城市，甚至一些大城市的发展，忘记了自己的国情，热衷于宽马路、大广场，大量占用农田。许多城市原有的郊区农田、菜地，现在已经没有了，这是应该引起我们高度重视的问题。”

“中国经济如果出问题，还可能出在农业上。而农业的问题，最重要的可能出在土地上。因此，我们坚守18亿亩耕地的红线不能突破，这不仅维系着十多亿中国人的生存，而且还维系着中国的可持续发展。造成这个问题的原因固然与有些地方领导的观念有关，但根本上是同制度有关。”

“制度当中最重要的是两条，第一条就是农民合法的土地得不到应有的保障。第二条就是我们现有的财税制度在相当程度上还存在着土地财政的现象。也就是说，多用地可以多增加财政收入。这就造成了一手从农民那里廉价得到土地，另一手又高价卖给开发商。而宽马路、大广场又表现出自己的所谓政绩，这又同官员的考核制度有关。因此，我们必须从制度上解决这些问题。”

从制度入手解决土地财政，方向很明确，但要根治十多年来形成的这一顽疾，不能指望毕其功于一役。这是因为，找寻其他充足、稳定的地方财政收入来源并非易事，而各种制度的建立和完善也需要一定的时间。以土地出让为例，无论是取消现行土地有偿出让与无偿划拨并行的“双轨制”，还是规范土地出让金管理办法、完善土地收益分配制度，都需要一个过程。

解决“以地生财”的根本办法，就是继续深化我国分税制改革在省以下地方政府之间分权的改革，赋予地方政府一定的财政自主权。这样，地方政府就可以通过建立主体税种或发行地方债券来增加地方财政收入，从而摆脱过度依赖土地财政的困境。

当前，用市场价值为基础的物业税取代土地财政，似乎更适合作为地方财政收入中一项长期的、可持续的收入来源，但物业税的研究与实施需要从更广泛的社会角度来评价，其能否对地方财政起到立竿见影的效果，还待进一步研究。